Verhandeln statt Verordnen

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Verhandeln statt Verordnen

Da bisher eine verfassungsändernde Mehrheit in Bundes tag und Bundesrat zur
Herstellung voller Verhandlungsrechte für Beamtinnen und Beamte nicht in Sicht ist,
verfolgt der DGB mit seiner Beamtenpolitik zur Umsetzung der gewerkschaftlichen
Forderung nach einem an einheitlichen Grundsätzen ausgerichteten Personalrecht seit Beginn der 90er Jahre pragmatische Schritte. Einer davon ist die vom DGB im Jahre 1991 ins Leben gerufene Aktion „Verhandeln statt Verordnen".

Beteiligungsverfahren durch öffentlich-rechtlichen Vertrag geregelt

„Mit Vereinbarungen Fakten schaffen", lautet die Devise des DGB. Im Bund und in
mehreren Ländern, beispielsweise in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein, wurden über die Jahre öffentlich-rechtliche Verträge zur Ausgestaltung der beamtenrechtlichen Beteiligung ab geschlossen. Obwohl diese Verträge überwiegend Verfahrensregeln enthalten, wurden mit ihnen dennoch erste entscheidende Schritte hin zu Verhandlungsrechten getan. Es ist ein Novum in der Geschichte des Berufsbeamtentums das Beteiligungsrecht in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag auszugestalten. Auch wenn die erste Vereinbarung 1993 von den Bundesressorts manchmal nicht oder nur teilweise beachtet wurde, war doch in der praktischen Anwendung zumindest in formellen Fragen ein Fortschritt festzustellen. Aufgrund dieser Erkenntnis waren auch beide Seiten bereit, an dieser probeweise abgeschlossenen Vereinbarung festzuhalten. Bundesinnenministerium (BMI) und DGB waren sich darin einig, die Vereinbarung strukturell zu überarbeiten und inhaltlich zu verbessern. Nach intensiven Verhandlungen wurde am 20. Juni 1996 die zweite Vereinbarung zwischen Bundesinnenministerium und DGB unterzeichnet. Nach zwei Jahren wurde diese 1998 fristgerecht gekündigt. Eine neue wurde bis heute nicht abgeschlossen. Die Inhalte dieser Vereinbarung werden aber nach wie vor beim Beteiligungsverfahren beachtet.

Vereinbarung über die Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse (§ 94 BBG)

Präambel
Allgemeine Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse müssen den Erfordernissen der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung Genüge tun, aber auch den berechtigten Interessen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter angemessen Rechnung tragen. Dienstherr und Spitzenorganisationen wirken auf der Basis gegenseitigen Vertrauens zusammen, um mit dem Ziel der Einigung sachgerechte Lösungen zu erreichen.

Abschnitt I.
Förmliches Beteiligungsverfahren

§ 1 Anwendungsbereich
(1) Beteiligungspflichtig im Sinne des § 94 des Bundesbeamtengesetzes sind die das
Rechtsverhältnis der Beamten gestaltenden Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Beteiligungspflichtig sind auch Regelungsvorhaben, die nur auf Angehörige bestimmter Beamtengruppen gerichtet sind.
(2) Rundschreiben zur Durchführung und Auslegung von Gesetzen, die lediglich der
Umsetzung von höchstrichterlichen Entscheidungen in die Verwaltungspraxis dienen
oder auf bestehende Regelungen hinweisen, sind nicht beteiligungspflichtig. Sie sind
den Spitzenorganisationen zeitgleich zur Unterrichtung zu übersenden.

§ 2 Beteiligung während der Ressortabstimmung
(1) Referentenentwürfe sind den Spitzenorganisationen zum Zeitpunkt der förmlichen
Zuleitung an die Bundesressorts zu übersenden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass
vor Billigung des Entwurfs durch die Leitung des Hauses und vor der Ressortabstimmung keine Verbindlichkeit des Entwurfs gewährleistet ist. Die den Spitzenorganisationen zugeleiteten Unterlagen sind vertraulich zu behandeln; verbandsinterne Information ist nicht ausgeschlossen.
(2) Die Spitzenorganisationen können innerhalb der den Bundesressorts eingeräumten Äußerungsfrist schriftlich zu dem Referentenentwurf Stellung nehmen.
1) Hierzu gehören auch Artikelgesetze, soweit sie beamtenrechtliche Bestimmungen
enthalten.
2) Darunter fallen auch allgemeine Richtlinien und allgemeine Erlasse.
(3) Sofern in den Stellungnahmen enthaltene Vorschläge der Spitzenorganisationen
nicht berücksichtigt worden sind, ist den Spitzenorganisationen dies schriftlich zu er -
läutern. Die Erläuterung ist spätestens zeitgleich mit der Zuleitung des mit den Resorts und gegebenenfalls mit den Ländern abgestimmten Entwurfs zu übersenden.

§ 3 Beteiligung nach erfolgter Ressortabstimmung
(1) Nach Abstimmung mit den Ressorts und, soweit erforderlich, den Ländern ist der
Regelungsentwurf den Spitzenorganisationen erneut zuzuleiten. Die Dauer der Einlassungsfrist wird vereinbart. Falls eine Einigung über diese Frist nicht zustandekommt, beträgt sie im Regelfall sechs Wochen.
(2) Innerhalb der Einlassungsfrist können die Spitzenorganisationen schriftlich zu
dem Entwurf Stellung nehmen. Unter Beachtung der Einlassungsfrist findet über das
Regelungsvorhaben mit den Spitzenorganisationen ein Beteiligungsgespräch statt.
Auf ein Beteiligungsgespräch kann nur im Einvernehmen mit den Spitzenorganisationen verzichtet werden. Bei Angelegenheiten von herausragender Bedeutung wird das Beteiligungsgespräch vom Minister oder Staatssekretär geleitet. Die übrigen Regelungsvorhaben können auf Abteilungsleiterebene und, wenn es sich um eine Angelegenheit rein fachlicher Bedeutung handelt, auf Referatsleiterebene behandelt werden.
Zeit und Ort des Beteiligungsgesprächs sind einvernehmlich festzulegen.
(4) Nach dem Beteiligungsgespräch erhalten die Spitzenorganisationen Gelegenheit,
eine endgültige schriftliche Stellungnahme zu dem Entwurf abzugeben.
(5) Bei wesentlichen, nicht auf das Ergebnis des Beteiligungsgesprächs zurückzuführenden Änderungen des Entwurfs ist der geänderte Entwurf den Spitzenorganisationen erneut zuzuleiten und ein neues Beteiligungsgespräch durchzuführen. Das weitere Verfahren ist mit den Spitzenorganisationen zu vereinbaren; eine Abkürzung der Beteiligungsfrist ist zulässig.
(6) Vorschläge der Spitzenorganisationen, die nicht berücksichtigt worden sind, sind
in einem Zusatz zur Gesetzesbegründung den gesetzgebenden Körperschaften mitzuteilen und ihre Nichtberücksichtigung gegebenenfalls zu erläutern. Dabei können Formulierungsvorschläge der Spitzenorganisationen berücksichtigt werden. Entsprechendes gilt bei Rechtsverordnungen gegebenenfalls für Mitteilungen an den Bundes rat.

Abschnitt II.
Beteiligung bei Gegenäußerungen und Stellungnahmen

§ 4 Beteiligung bei Gegenäußerungen
(1) Der Entwurf der Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates gegen über
einem Regelungsvorhaben der Bundesregierung ist den Spitzenorganisationen zum
Zeitpunkt der Zuleitung an die Bundesressorts zu übersenden. Die Spitzenorganisationen können innerhalb der den Ressorts eingeräumten Äußerungsfrist schriftlich Stellung nehmen.
(2) Vorschläge der Spitzenorganisationen zur Gegenäußerung, die nicht berücksichtigt worden sind, sind in einem Zusatz zur Gegenäußerung den gesetzgebenden Körperschaften mitzuteilen; gegebenenfalls ist ihre Nichtberücksichtigung zu erläutern.
§ 5 Beteiligung bei Stellungnahmen
Bei der Stellungnahme der Bundesregierung zu Bundesratsinitiativen findet eine Beteiligung der Spitzenorganisationen entsprechend § 4 statt.

Abschnitt III.
Spitzen- und Fachgespräche,
Initiativen der Spitzenorganisationen

§ 6 Spitzengespräche
Die Spitzenorganisationen und das Bundesministerium des Innern vereinbaren in der
Regel zweimal im Jahr Spitzengespräche über allgemeine und grundsätzliche Fragen der Dienstrechtspolitik. Die Spitzengespräche können von den Spitzenorganisationen sowohl getrennt als auch gemeinsam geführt werden. Die Spitzengespräche werden vom Minister oder vom Staatssekretär geleitet.

§ 7 Fachgespräche
Gespräche auf Fachebene finden mindestens einmal im Jahr statt. Sie dienen insbesondere dazu,
1. allgemeine dienstrechtliche Themen zu erörtern,
2. konkrete, dienstrechtliche Vorhaben erstmals vorzustellen und zu erörtern,
3. Initiativen der Spitzenorganisationen zu erörtern.
Die Fachgespräche sollen in der Regel gemeinsam geführt werden; in den Fällen der
Nr. 3 oder auf Wunsch der Spitzenorganisationen finden Einzelgespräche statt. Soweit erforderlich, zieht das Bundesministerium des Innern Vertreter anderer Ressorts zu diesen Fachgesprächen hinzu.

§ 8 Initiativen der Spitzenorganisationen
(1) Die Spitzenorganisationen können Vorschläge zu beamtenrechtlichen Regelungen im Sinne von § 1 vorlegen. Hierzu ist schriftlich Stellung zu nehmen.
(2) Sonstige Vorhaben können verabredet werden.

Abschnitt IV.
Schlussbestimmungen

§ 9 Inkrafttreten und Kündigung
Die Vereinbarung tritt am 1. Juni 1996 in Kraft. Sie kann mit einer Frist von drei Monaten, frühestens jedoch zum 31. Dezember 1998, gekündigt werden.

Bonn, den 20. Mai 1996   Bonn, den 20. Mai 1996
Der Bundesminister des Innern  Deutscher Gewerkschaftsbund
gez. Manfred Kanther   gez. Regina Görner


  

Battis-Gutachten bestärkt gewerkschaftliche Forderung

In einem Gutachten hat der Verfassungsrechtler Ulrich Battis zu den „Möglichkeiten zur Weiterentwicklung gewerkschaftlicher Beteiligungsrechte im Beamten recht" umfassend Stellung genommen. Battis kommt zu dem Ergebnis, dass zwar eine Übertragung der
Rechtsetzungsmacht auf nichtstaatliche Stellen mit Art. 80 GG nicht zu vereinbaren ist, doch könnten bei Wahrung des Letztentscheidungsrechts fast alle beamtenrechtlichen Regelungen im Wege von Vereinbarungen getroffen werden. Battis führt in seinem Gutachten u. a. aus:

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Auszug aus dem Battis-Gutachten

„Das der Beteiligungspflicht nach Paragraph 94 BBG korrespondierende Recht hat sich (...) aIs äußerst schwach erwiesen. Insbesondere vermag die Vorschrift keine Sanktionsfolgen zu bieten. (...) Die 1993 getroffene Vereinbarung der Spitzenorganisationen der Beamtengewerkschaften mit dem Bundesminister des Innern erweist sich (...) als öffentlichrechtlicher Vertrag (...) und damit als erster beachtlicher Schritt auf dem Wege zur Weiterentwicklung gewerkschaftlicher Beteiligungsrechte im Beamtenrecht durch Inkorporation (Aufnahme, d. Red.) von Verhandlungselemen ten. Die (...) Weiterentwicklung der Beteiligungsrechte (...) ist kein Fremdkörper im (...) Beamtenrecht, sondern Merkmal der tatsächlichen Flexibilität (...). Sie ist eingebettet in eine breite Modernisierungswelle öffentlicher Verwaltungstätigkeit. (...) Die Ausweitung der Verhandlungsmöglichkeiten ist damit nicht „nur" ein Schritt zur Modernisierung des Dienstrechts, sondern darüber hinaus Maßnahme zur Stabilisierung des Dienstrechts. Die „hergebrachten Grundsätze" erfassen einen Kernbestand von Strukturprinzipien, die (...) als verbindlich anerkannt (...) sind. (...) Demgegenüber zeichnet das Beamtenrecht seit jeher die einseitige Regelung der beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisse aus. Zu Recht erachtet die herrschende Meinung daher die einseitige Ausgestaltung des (...) Beamtenverhältnisses durch den Staat als hergebrachten Grundsatz, der (...)
zu berücksichtigen ist. Berücksichtigen ist nicht mit Beachtung „unter allen Um -
ständen" gleichzusetzen. Vielmehr belässt das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber (...) einen weiten Ermessensspielraum (...). Dem Artikel 33 Absatz 5 GG wohnt bei aller Bindung zugleich eine gewisse Flexibilität inne, die eine Fortentwicklung auch der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht nur zulässt, sondern im Einzelfall auch fordern kann. (...) Artikel 33 Absatz 5 GG steht einer begrenzten Einführung normsetzender Absprachen nicht entgegen.
Auch aus Artikel 33 Absatz 4 kann kein Hindernis gegen eine Erweiterung des Beteiligungsrechts zu Verhandlungsmöglichkeiten hergeleitet werden. Keines der Tat bestandsmerkmale steht zweiseitigen Regelungen entgegen. (...) Das Grundgesetz geht vom parlamentarischen Repräsentativsystem aus. Eine ununterbrochene Legitimationskette ist Voraussetzung der parlamentarischen Kontrolle und dementsprechend grundsätzlich verfassungsrechtliches Erfordernis. (...) Die als Verhandlungspartner agierenden Spitzenorganisationen stehen außerhalb des hierarchischen Aufbaus der Exekutive und damit auch außerhalb der mit ihr verbundenen demokratischen Legitimation. Als Teil des öffentlichen Rechts (...) ist das Beamtenrecht einer Regelung durch private Stellen nicht zugänglich. Nur ein Letztentscheidungsrecht der staatlichen Rechtsetzungsorgane belässt diesen ein Maß an Einflussmöglichkeiten, dass ihnen das Ergebnis der Verhandlungen zugerechnet werden kann und damit auch von ihn en zu verantworten ist.
Entscheidungen, die (...) nicht der Umsetzung durch formelle oder materielle Gesetze
bedürfen, können einer verhandlungsbasierenden Rechtsetzung durch Verwaltungsvorschriften nicht prinzipiell entgegenstehen. (...) So wie Verordnungsermächtigungen gesetzlich nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt werden (...), die Leitentscheidungen mithin vom Parlament getroffen werden, könnten die Eckwerte einer beamtenrechtlichen Materie durch Rechtsverordnung geregelt werden. Verbleibende minder bedeutsame Felder könnten dann zur Normkonkretisierung einer Regelung durch Verwaltungsvorschrift zugängig sein. (...)
Eine Substitution von Rechtsverordnungen durch öffentlich-rechtliche Verträge ist verfassungsrechtlich verwehrt. (...) Materiell gesetzlich zu regelnde Materien können aber im Vorfeld des eigentlichen Rechtsetzungsverfahrens Gegenstand einer Selbstfestlegung des Delegatars (Bevollmächtigter, d. Red.) sein. Dieser kann sich vertraglich verpflichten, eine beamtenrechtliche Materie im Sinne der erzielten Übereinkunft durch Rechtsverordnung zu regeln. Dazu schließt der Bundesminister des Innern (...) mit den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über Erlass und Inhalt einer Rechtsverordnung. (...) Eine Änderung des Dienstrechts tritt (...) erst nach Erlass (...) der Rechtsverordnung (...) ein (...). Diese (...) Verfahrens weise beIässt dem Delegatar (...) ein verfassungsrechtlich gebotenes Letztentscheidungsrecht.
Bei der Umsetzung der Vereinbarung durch Erlass der Rechtsverordnung wird der Delegatar zu prüfen haben, ob er (noch) hinter der Vereinbarung steht oder ob eine unvorhergesehene wesentliche Veränderung der Sachlage eingetreten ist, die ihm verbietet, die Verantwortung für die Umsetzung zu übernehmen. Die damit zu treffende sachliche und willkürfreie Entscheidung genügt den Anforderungen, die an ein nicht nur nominell vorhandenes Letztentscheidungsrecht zu stellen sind. (...) In der Frage, ob eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten ist, ist (...) eine Einschätzungsprärogative (Vorrecht, d. Red.) des Delegatars in Erwägung zu ziehen. Eine Übertragung von Rechtsetzungsmacht auf nichtstaatliche Stellen ist auch mit Artikel 80 GG nicht zu vereinbaren. Von einer derartigen Übertragung kann aber keine Rede sein, wenn das Letztentscheidungsrecht bei einem zulässigen Delegatar verbleibt. (...) Auf der Ebene formeller Gesetze ist eine Stärkung der Beteiligungsrechte nur im Vorfeld des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens möglich. Als Partner kommt ausschließlich die Bundesregierung (...) in Betracht. Gegen eine Ausweitung der Beteiligung der Spitzenorganisationen (...) durch vertragliche Re gelungen, mit denen die mit dem Bundesminister des Innern abgeschlossene Vereinbarung fortentwickelt wird, bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken." 

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Erstmals materielles Beamtenrecht ausgehandelt

Statt die gekündigte Vereinbarung neu auszuhandeln, wurde zu Beginn der 14. Legislaturperiode zwischen BMI und DGB verabredet, am Beispiel der Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsvorschriften zu erproben, ob und in welchem Maße materielle Regelungen ausgehandelt werden können. Von Anfang 1999 bis Mitte 2000 wurde über den Musterentwurf für die Laufbahn des gehobenen nicht technischen Dienstes des Bundes verhandelt. In intensiven Gesprächen wurde eine Reihe gewerkschaftlicher Vorstellungen eingearbeitet. Ein großer Erfolg ist, dass die Mustervereinbarung zum Studienabschluss die lange Jahre geforderte Diplomarbeit vorsieht. Der öffentlich-rechtliche Vertrag wurde am 6. September 2000 von DGB-Beamtenpolitikerin Ingrid Sehrbrock und Innenstaatssekretärin Brigitte Zypries unterzeichnet. Mit der Unterzeichnung der Vereinbarung über Muster-Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnungen (LAPO) für den gehobenen nichttechnischen Dienst des Bundes haben der DGB und das Innenministerium die ersten Verhandlungen zur Gestaltung materiellen Beamtenrechts erfolgreich abgeschlossen. Die Vereinbarung war ein wichtiger Schritt, der zeigt: Verhandlungen sind möglich und führen zu befriedigenden Ergebnissen für alle Seiten. Der Weg ist manchmal mühsam, denn es muss zielorientiert verhandelt werden, aber er ist einer demokratischen Gesellschaft angemessen. Es ist höchste Zeit, vom obrigkeitsstaatlichen Beamtenrecht Abschied zu nehmen und neue Verfahrensweisen anzuwenden – weg vom Verordnen, hin zum Aushandeln. Wegen der äußerst konstruktiven Verhandlungsatmosphäre waren sich damals Innenstaatssekretärin Brigitte Zypries und DGB-Vorstandsmitglied Ingrid Sehrbrock einig, sobald wie möglich Themenfelder für weitere beamtenrechtliche Verhandlungen abzustecken. Doch aufgrund der sich daran anschließenden beamtenrechtlichen Änderungen bei der Versorgung und der Besoldung konnte bis heute noch kein Folgeprojekt in Angriff genommen werden. Und dennoch: VsV – Verhandeln statt Verordnen, so beschreiben der DGB und seine Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes nach wie vor die Notwendigkeit zeitgemäßer Strukturen, um beamtenrechtliche Sachverhalte auszuhandeln. In alle beamtenpolitischen Gespräche im Bund und mit den Ländern wird dieses Anliegen eingebracht. Der DGB lässt nicht locker, wenn es darum geht, die Interessenvertretung der Beamtinnen und Beamten zu verbessern. Er ist sich darüber im Klaren, dass es schwieriger ist, Reformen des Berufsbeamtentums, die vor allem den Beamtinnen und Beamten zugute kommen, durchzusetzen als dicke Eichenbretter zu bohren.

  


  



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