Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung
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Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung
Der Aufbau der Personalvertretung
Der Aufbau der Personalvertretung entspricht grundsätzlich dem Organisationsaufbau der Verwaltung. Das BPersVG geht daher der Organisation der Bundesverwaltung folgend von einem dreistufigen Aufbau aus. Personalvertretungen gibt es demzufolge bei obersten Dienstbehörden, bei Behörden der Mittelstufe und bei Behörden, die einer Behörde der Mittelstufe nachgeordnet sind. Bei einer mehrstufigen Verwaltung ist eine Stufenvertretung (§ 54 Abs. 1 BPersVG) zu bilden (also ein Bezirks- oder Hauptpersonalrat), der die Aufgabe hat, die gemeinsamen Angelegenheiten aller zu- und untergeordneten Dienststellen zu vertreten. Diese Grundsätze gelten auch für juristische Personen des öffentlichen Rechts (Stiftungen, Anstalten).
Die Bildung von Personalvertretungen
§ 12 Abs. 1 BPersVG begründet eine unabdingbare Pflicht zur Bildung von Personalvertretungen in Dienststellen. So obliegt es nach § 21 BPersVG der Leitung einer Dienststelle ohne Personalvertretung, eine Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes einzuberufen. Diese Regelungen führen zu einem sehr hohen Deckungsgrad betrieblicher Interessenvertretungen im öffentlichen Dienst, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, wo der Anteil der Beschäftigten, die eine betriebliche Interessenvertretung haben, weitaus geringer ist. Allerdings gibt es auch im Personalvertretungsrecht keine Wahlpflicht der Beschäftigten.
Personalvertretungen sind zu bilden, wenn in einer Dienststelle in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind, von denen drei wählbar sein müssen. Der Oberbegriff „Beschäftigte" umfasst nach § 4 Abs. 1 BPersVG Beamte, Angestellte und Arbeiter, nicht jedoch Personen, für die es spezialgesetzliche Sonderregelungen gibt wie etwa Soldaten, Richter (wiederum mit Ausnahmen) oder Zivildienstleistende.
Bei der Berechnung der Beschäftigten einer Dienststelle wird die Zahl der regelmäßig besetzten Arbeitsplätze zugrunde gelegt (die vom gegenwärtigen Beschäftigungsstand abweichen kann). Der Stellenplan ist lediglich als Anhaltspunkt anzusehen. Zu berücksichtigen ist allerdings, wenn Planstellen längere Zeit unbesetzt bleiben oder Beschäftigte auf Planstellen anderer Dienststellen geführt werden. Ist eine Dienststelle zu klein, wird sie nach § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zugeteilt, damit das Vertretungsrecht der Beschäftigten gewahrt bleibt. Personalratswahlen finden unter der Leitung eines Wahlvorstandes statt, der von der bisherigen Personalvertretung bis spätestens acht Wochen vor Ablauf der Amts zeit bestellt wird (§ 20 Abs. 1 BPersVG), oder, sofern noch keine Personalvertretung vorhanden ist, in einer Personalversammlung gewählt wird (§ 21 BPersVG). Im Ausnahmefall kann auf Antrag einer in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft oder von mindestens drei Wahlberechtigten der Wahlvorstand auch durch die/den Dienststellenleiter/in bestellt werden (§ 20 Abs. 2 und § 22 BPersVG).
Das Gruppenprinzip
Nach derzeit herrschender, aber umstrittener Rechtsauffassung machen es Unterschiede zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten notwendig, eine gruppenspezifische Interessenvertretung zu gewährleisten. So können sich z. B. die Interessen von Tarifbeschäftigten im Hinblick auf die Sicherung des Arbeitsplatzes von denen der Beamten unterscheiden. Daher bestimmt § 5 BPersVG, dass sich die Personalvertretungen in die zwei Gruppen der Arbeitnehmer (Arbeiter und Angestellte) sowie der Beamten gliedern. Jede Gruppe muss entsprechend der Stärke ihrer Gruppen angehörigen im Personalrat vertreten sein (§ 17 BPersVG). Auch im Wahl vor stand müssen die Gruppen vertreten sein. Die Angehörigen jeder Gruppe wählen ihre Vertretung in eigenständigen Wahlgängen. Allerdings können die Gruppen bestimmen, dass eine Gemeinschaftswahl durch geführt werden soll.
Die Verschwiegenheitspflicht
Für alle Personen, die Aufgaben oder Befugnisse im Zusammenhang mit der Personalvertretung wahrnehmen oder wahrgenommen haben, normiert § 10 BPersVG eine Verschwiegenheitspflicht. Sie gilt nicht nur für die Mitglieder der Personalvertretungen, sondern auch für Ersatzmitglieder, Sachverständige, Mitglieder von Einigungsstellen, Gewerkschaftsvertreter/innen usw. Die Verschwiegenheitspflicht wirkt über die jeweils ausgeübte Funktion hinaus auch nach deren Beendigung. Sie gilt umfassend für alle Tatsachen und Angelegenheiten, über die im Zusammenhang mit der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit Kenntnis erlangt wurde, und sie gilt grundsätzlich gegenüber jedermann.
Das Begünstigungs- und Benachteiligungsverbot
Zur Gewährleistung einer Interessenvertretung zum Wohle der Beschäftigten und zum Schutz der Personen, die personalvertretungsrechtliche Aufgaben wahr nehmen, bestimmt § 8 BPersVG ein Verbot der Begünstigung und Benachteiligung. Adressat der Norm ist nicht nur der Dienstherr, sondern jedermann. Das Verbot umfasst sowohl jede Schlechterstellung oder Zurücksetzung gegenüber vergleichbaren Beschäftigten als auch jegliche mittelbare oder unmittelbare finanzielle Begünstigung.
Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretung
Der Aufgabenkatalog des § 68 BPersVG legt die allgemeinen Aufgaben der Personalvertretung fest. So obliegt es z. B. der Personalvertretung, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle oder ihren Angehörigen dienen (§ 68 Abs. 1, Nr. 1 BPersVG). Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe hat die Personalvertretung ein umfassendes Informationsrecht (§ 68 Abs. 2 BPersVG). Dies umfasst auch das Recht, in Personalakten Einsicht zu nehmen, jedoch nur mit Zustimmung der Beschäftigten.
Das Informationsrecht des Personalrates
Nach § 68 Abs. 2 BPersVG hat der Personalrat ein weitreichendes Informationsrecht. Der Informationsanspruch bezieht sich auf alle gesetzlichen Aufgaben des Personalrats und besteht unabhängig von einem konkreten Beteiligungsfall. Der Dienststellenleiter ist verpflichtet, den Personalrat rechtzeitig und umfassend zu unterrichten sowie alle notwendigen Unterlagen vorzulegen, die es dem Personalrat ermöglichen, seine Aufgaben ordnungsgemäß durchzuführen.
Rechtzeitige Information
Der Personalrat muss rechtzeitig informiert werden. Das heißt, dass die Information zu einem Zeitpunkt erfolgen muss, in dem die beabsichtigte Maßnahme noch gestaltungsfähig ist und der Dienststellenleiter noch keine vollendeten Tatsachen geschaffen hat. Eine Einflussnahme auf die Entscheidung der Dienststelle durch den Personalrat muss also noch möglich sein. Gegebenenfalls muss der Dienststellenleiter auch von sich aus tätig werden, und die Initiative zur Information des Personalrats ergreifen.
Umfassende Information
Das Informationsrecht des Personalrats soll gewährleisten, dass er denselben Informationsstand hat, wie die Dienststelle. So soll der Personalrat in die Lage versetzt werden, einen bestimmten Sachverhalt zu prüfen, um eine Entscheidung treffen zu können. Daher hat der Personalrat auf sämtliche Informationen Anspruch, über die auch der Dienststellenleiter verfügt.
Notwendige Unterlagen und Datenschutz
Der Personalrat hat Anspruch auf alle Unterlagen, die der Dienststelle zur Verfügung stehen und die für die Meinungsbildung des Personalrats notwendig sind. Der Dienststellenleiter muss dem Personalrat die erforderlichen Unterlagen im Original oder in Fotokopie vorlegen. Welche Unterlagen erforderlich sind, ist am Einzelfall zu beurteilen. Allerdings sind an die Erforderlichkeit keine besonders hohen Anforderungen zu stellen. Dabei darf der Personalrat auch auf Informationen zugreifen, die mit Mitteln der Datenverarbeitung gespeichert werden. Eine Verweigerung solcher Informationen mit dem Hinweis auf Datenschutzbestimmungen ist unzulässig. Denn das gesetzliche Informationsrecht des Personalrats ist vor dem individuellen Datenschutz vorrangig. Zudem ist der Personalrat im Verhältnis zur Dienststelle nicht „Dritter" im Sinne des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Daher ist die Weitergabe von Daten an den Personalrat ein reiner innerbetrieblicher Vorgang.
Durchsetzung des Informationsanspruches
In der Praxis kommt es immer wieder vor, dass der Dienststellenleiter den Personalrat nicht oder nicht vollständig unterrichtet. Der Personalrat kann sich gegen diese Behinderung seiner Personalratstätigkeit vor dem Verwaltungsgericht rechtlich zur Wehr setzen. Allerdings sind diese Verfahren in der Regel sehr langwierig. Daher sollte der Personalrat prüfen, ob er seinen Informationsanspruch auf dem Wege einer einstweiligen Verfügung durch setzen kann. Dies könnte z. B. dann der Fall sein, wenn der Personalrat überhaupt nicht informiert wird oder wenn der Dienststellenleiter wichtige Fragen aus einem Fragenkatalog nicht beantwortet hat. Außerdem muss das gerichtliche Eilverfahren notwendig sein, um unzumutbare Rechtsnachteile durch Schaffung von vollendeten Tatsachen zu vermeiden.
Anhörungsrecht
Daneben ist die Personalvertretung mit drei weiteren abgestuften Rechten ausgestattet. Nach § 78 Abs. 3 bis 5 BPersVG hat sie ein Anhörungsrecht bei bestimmten Maßnahmen der Dienststelle wie z. B. vor grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen.
Mitwirkungsrecht
§ 78 Abs. 1 und 2 sowie § 79 BPersVG regeln die Mitwirkung des Personalrats. Dieses Recht besteht z. B. bei Kündigung eines Beschäftigten durch den Arbeitgeber (§ 79 BPersVG), gegen die der Personalrat Einwände erheben kann. Das Mitwirkungsrecht des Personalrats ist wesentlich stärker als ein bloßes Anhörungsrecht, da mit der Einwendung des Personalrats weitgehende Rechtsfolgen verbunden sein können. So haben Arbeitnehmer im Falle einer ordentlichen Kündigung, gegen die sie rechtzeitig Kündigungsschutzklage erhoben haben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rechtsstreits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung, sofern der Personalrat Widerspruch gegen die Kündigung eingelegt hat. Eine Kündigung, die ohne Beteiligung des Personalrats erfolgt, ist ganz unwirksam.
Mitbestimmungsrecht
Das stärkste Beteiligungsrecht des Personalrats ist die Mitbestimmung, die in den §§ 75 bis 77 BPersVG geregelt ist. Das BPersVG unterscheidet zwischen mitbestimmungsbedürftigen Angelegenheiten für Arbeiter und Angestellte (§ 75 BPersVG) sowie für Beamte (§ 76 BPersVG). Soweit eine von der Dienststelle durchzuführende Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, kann sie nur mit seiner Zustimmung getroffen werden (§ 69 BPersVG). Daneben hat der Personalrat ein Initiativrecht (§ 70 BPersVG). Er kann die Durchführung von Maßnahmen beantragen und Maßnahmen gegebenenfalls auch gegen den Willen der Dienststelle durchsetzen.
Einigungsstelle
Verweigert der Personalrat seine Zustimmung und kann auch im weiteren Verfahren
keine Einigung erzielt werden, so entscheidet die Einigungsstelle (§ 69 Abs. 4 BPersVG). Sie besteht aus je drei Vertreterinnen und Vertretern der Arbeitgeberseite und der Personalvertretung sowie einem unparteiischen Vorsitz en den, auf dessen Person sich beide Seiten einigen. Die Zusammensetzung der Arbeitnehmervertreter muss das Gruppenprinzip widerspiegeln. Die Einigungsstelle fasst ihren Beschluss mit Stimmenmehrheit (§ 71 Abs. 3 BPersVG). Dieser Beschluss ist für die Beteiligten grundsätzlich bindend.
Eingeschränkte Mitbestimmung für Beamte
§ 69 Abs. 4, S. 3 und 4 BPersVG bestimmt jedoch für Beamte eine wichtige Ausnahme:
Hier beschließt die Einigungsstelle lediglich eine Empfehlung an die Dienstbehörde. Die Dienstbehörde ist an diese Empfehlung jedoch grundsätzlich nicht gebunden. Dieses Verfahren gilt auch für Maßnahmen, die vom Personalrat beantragt werden.
Diese besondere Regelung für Beamte geht auf verschiedene Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zurück. Schon 1959 hat das BVerfG in einem Urteil zum Bremischen Personalvertretungsgesetz ausgeführt, dass nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Personalangelegenheiten eines Beamten grundsätzlich von der Dienstbehörde zu entscheiden seien. Ein Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle sei daher nicht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar und widerspreche dem Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung. Mit dieser Rechtsauffassung haben sich bereits zahlreiche Rechtsexperten und die Gewerkschaften kritisch auseinandergesetzt. DasBVerfG habe Art. 1 GG nicht genügend berücksichtigt, der es verbiete, dass Einzelne lediglich zum Objekt staatlichen Handelns gemacht würden. Zudem gewährleiste gerade die paritätische Zusammensetzung der Einigungsstelle unter Einbeziehung der staatlichen Vertreterinnen und Vertreter, dass die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gewahrt bleibe. Dennoch hielt das BVerfG
auch in seinem Beschluss vom 24. Mai 1995 zum Mitbestimmungsgesetz von Schleswig-Holstein im Wesentlichen an seiner Ansicht fest. Das Gericht blendet in fundamentalistischer Weise Grundrechtspositionen aus, obwohl es in dieser Entscheidung auch ein Mitbestimmungsmodell entwickelt, das zwischen Beteiligungsebenen nach Binnenbereichen einerseits und Wahrnehmung von Amtsaufgaben andererseits differenziert. Eine grundrechtlich akzeptable Lösung ist damit indes nicht geschaffen worden.
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Die Antragsrechte des Personalrates Agieren, statt immer nur zu reagieren I. Antragsrechte – Ein Überblick Im Hinblick auf die Durchsetzbarkeit möglicher Personalratsinitiativen unterscheiden sich diese Antragsrechte erheblich. Allgemeine Anträge können sich zwar auf den gesamten Bereich der dienststellenbezogenen Belange der Beschäftigten beziehen und sind nicht auf Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsangelegenheiten reduziert. Die Durchsetzungsmöglichkeit ist gering, weil letztlich der Dienststellenleiter entscheidet. Beim Initiativrecht in Mitwirkungsangelegenheiten entscheidet nach Durchführung des Stufenverfahrens hin gegen die oberste Dienstbehörde. Bei Initiativen in Mitbestimmungsangelegenheiten ist demgegenüber die Stellung des Personalrates durch die vorgesehene Überleitung einer abgelehnten Personalratsinitiative in das förmliche Mitbestimmungsverfahren (Stufenverfahren und Einigungsstellenverfahren) besonders stark. Die Möglichkeit, in einem Mitbestimmungs- und Einigungsverfahren die ergriffene Initiative gegebenenfalls auch gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen, eröffnet nur das qualifizierte Initiativ recht in Mitbestimmungsangelegenheiten. Die Durchsetzung von Initiativen gegen den Willen der Dienststelle setzt ein entsprechendes Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle voraus. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, wie sie etwa in § 104 Satz 3 BPersVG ihren Niederschlag gefunden haben, sind auch beim Initiativrecht zu beachten. Bei Angelegenheiten, die die Wahrnehmung von Amtsaufgaben nicht nur unerheblich berühren, etwa bei personellen oder organisatorischen Angelegenheiten darf die Entscheidung nicht der demokratisch legitimierten Stelle entzogen werden. II. Allgemeines Antragsrecht Beispiele für allgemeine Anträge III. Initiativrecht in Mitwirkungsangelegenheiten IV. Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten Beispiele für Initiativen in Mitbestimmungsangelegenheiten V. Fazit Michael Kröll, leitender Redakteur der Zeitschrift „Der Personalrat" aus Der Personalrat 2007, S. 237 |
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